（法制日報）今年是新中國成立70周年,也是賦予省級人大及其常委會地方立法權40周年。40年來,地方立法圍繞黨和國家中心工作,向國家立法看齊,與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發展,為地方各項事業發展提供了重要法制保障。
黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,從全面依法治國的高度,對人大立法工作作出一系列重要指示和部署。7月17日,習近平總書記對縣級以上地方人大設立常委會40周年作出重要指示。
為了深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略特別是對立法工作的重要指示要求,加強和改進新時代省級人大立法工作,省級人大立法工作交流會近日在天津舉行。省級人大行使地方立法權40年來,首次召開的省級人大立法工作交流會,傳遞出哪些信息?
“今年是省級人大行使地方立法權40周年,都說四十不惑,其實,我們還是有困惑的。”湖南省人大常委會副主任劉蓮玉說,她是帶著問號來天津的。
省級人大立法工作交流會近日在天津舉行。在座談時,劉蓮玉直言,她帶來的一個問題就是,地方立法應把握什么規律。“但是,聽完會,覺得沒必要提了,會議已經作答了。”
做好新時代省級人大立法工作,對全面推進依法治國意義重大。省級人大重點立什么法、怎么立法?一系列事關地方立法的重要問題,在首次召開的省級人大立法工作交流會上,找到答案。
一問:如何堅持黨領導立法?
立法,是國家重要政治活動,政治屬性是立法工作第一屬性。堅持黨對立法工作的領導,不是抽象、空洞的,而是具體的。如何把黨的領導貫穿于立法全過程、各方面?
會議指出,在具體立法工作中,要及時準確將黨的政策主張通過法定程序轉化為國家意志、體現為法律法規。要善于將地方黨委貫徹黨中央大政方針的部署舉措依法落實到位,推動黨中央決策部署貫徹落實、落地生根,堅決維護黨中央權威。
“堅持黨領導立法,確保立法工作的正確政治方向,就是把‘黨言黨語’,轉換成人大的‘法言法語’。”云南省人大常委會副主任和段琪說,通過人民代表大會的形式,把黨的領導、人民當家作主、依法治國體現出來,努力使每一項立法符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。
2018年,北京市人大常委會在一年內通過了4部交通領域地方性法規。北京市人大常委會主任李偉介紹說,交通領域立法圍繞“四個中心”城市戰略定位,落實黨中央、國務院批復的《北京城市總體規劃》要求,堅持標本兼治治理交通擁堵。
“北京市委自十一屆人大開始,在每屆人大屆中召開人大工作會議,全面部署人大工作,立法工作是會議重要內容。常委會五年立法規劃經市委討論批準,以市委文件形式下發。”李偉說,立法工作必須旗幟鮮明講政治,必須堅持黨對立法工作的全面領導。
二問:省級人大重點立什么法?
2011年,中國特色社會主義法律體系形成,國家生活和社會生活各方面總體實現有法可依。但,法律體系形成,不等于法律規范體系完備。
隨著國家法治進程推進,新時代對地方立法提出新任務。當前,省級人大應重點立什么法?
會議明確了五個方面:
適應經濟發展新階段,圍繞實現高質量發展抓好高質量立法；
適應社會主要矛盾轉變,圍繞民生和社會治理抓好惠民立法；
適應生態文明建設的需要,圍繞生態環保重點問題抓好環保立法；
著眼于國家意識形態領域安全,圍繞社會主義核心價值觀抓好弘德立法；
著眼于推動我國區域協調發展,圍繞區域發展戰略和特點抓好協同立法。
“有了這五個方面的重點,再結合本地實際,就可以找出短板和不足。”李偉舉例說,比如北京推動高質量發展,遇到的問題就比其他省區市更獨特一些。北京要做的,是疏解非首都功能下的高質量發展,里面涉及大量法律問題,“有了明確的主攻方向,下一步就要重點強化這方面工作”。
進入新時代,人民對美好生活的向往有新的要求。地方立法如何回應群眾的期待?全國人大常委會法工委副主任許安標說,這就要求省級人大把黨中央政策、國家法律通過立法細化、具體化,把“最后一公里”落實好、落實到位。
三問:如何確保立一件成一件?
40年來,各省級人大及其常委會銜接國家法律,結合本地實際,突出立法實用性,提高立法精細化水平,認真解決上位法某些具體規范在本地執行過程中因為過于原則而“吊在半空”的問題。
但也要看到,一些地方還存在為了立法而立法、照抄照搬等現象,不但不能解決問題,還浪費立法資源。
如何切實提高立法質量,確保立一件成一件?
會議指出,關鍵是要真正做到科學立法、民主立法、依法立法。
在劉蓮玉看來,地方立法的質量和效率,與新時代新要求還存在差距,仍存在簡單重復上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現象,立出的法不好用、不管用,出現了一些“僵尸法”“睡眠法”,最后束之高閣。
“地方立法的實施性、補充性、探索性的功能,必然要求從地方實際出發,堅持問題導向,讓立法的制度設計與現實情況精準對接。”劉蓮玉說。
怎么樣讓立法做到務實管用?青海省人大常委會副主任馬偉認為,特色和精細化立法應該是今后提高立法質量的一個路徑和主要奮斗目標。“特色化就是體現省情特點,體現地域特征,體現人文特色。精細化就是有幾條立幾條,立法理念要精良、立法選題要精準、立法過程要精細、立法內容要精確、立法體例要精簡、立法隊伍要精干,使立出來的法成為精品。”
四問:人大如何發揮立法主導作用?
立法工作中,部門化傾向、爭權諉責現象容易發生。如何防止部門利益法制化,人大在立法中的主導作用就十分關鍵。
會議指出,省級人大發揮立法主導作用,最主要的是,發揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關中的主導作用
具體來說:
在確定立法選題時,緊扣黨中央決策部署和同級黨委要求,把準立法方向,選對立法項目；
在組織法案起草中,涉及綜合性、基礎性、全局性的法律,原則上應由人大專門委員會、工作委員會直接組織起草,至少應該是人大牽頭、部門參與,其他法律可以是部門起草后向人大有關專門委員會、工作委員會征求意見；
在審議把關時,不管是人大專門委員會、工作委員會直接組織起草的法案,還是參與起草或部門起草的法案,人大都要發揮最后把關作用。
安徽人大主導立法工作的經驗,特別被會議提及肯定。安徽省人大常委會副主任沈素琍介紹說,安徽注重加強對立法工作三個環節的主導:強化立項主導,當好“引導員”；強化起草主導,當好“調度員”；強化審議主導,當好“決策員”。
“在編制和調整五年立法規劃、年度立法計劃時,本著改革發展急需的優先、法律明確要求制定實施辦法的優先、法規需要修改的優先、條件成熟的優先的原則,合理安排立法項目,突出經濟發展、生態環境、民生等重點領域立法。”沈素琍說,重要法規草案由人大牽頭起草,最高的年份占當年立法數的一半。
五問:立法和改革如何相銜接?
改革和法治,相生相伴,如車之兩輪,要一體前行。
在全面依法治國背景下,省級人大如何主動作為,讓立法適應改革發展需要?
近年來,全國人大常委會針對改革需要,對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的,按照法定程序、根據法定職責作出了授權決定或者改革決定。
會議提出,根據地方改革發展的需要,省級人大也可以在立法權限范圍內,就行政管理領域的特定事項,決定或者批準在一定期限內在部分地方調整或者暫時停止適用省級法規的部分規定,為地方改革開放和現代化建設提供法律支撐。
“這一條非常及時,目前我們正好遇到這個問題。”天津市人大常委會副主任于世平說,為進一步深化濱海新區改革開放,加快推動高質量發展,按照市委市政府的改革部署,直接向濱海新區下放市級權力事項。其中有些內容,存在與法律法規相矛盾的問題,“這次會議給了我們一個‘法寶’”。
“改革的特點是‘變’,法治的特點是‘定’。‘變’是隨著形勢變化不斷調整,‘定’是法律的基本特點,具有穩定性。”于世平說,要用“定”的立法,來適應“變”的改革,切實做到立法和改革決策相銜接。
“新的形勢和任務要求我們,不能把立法僅當作對改革實踐的被動回應、事后總結和局部反映,還要通過立法全面促進深化改革的實踐,把確認式、規范式立法與能動性、引領性立法有機結合起來。”上海市人大常委會主任殷一璀說。
六問:地方立法權限困境怎么破?
一些地方提出,現有立法權限范圍過窄、空間不足,建議給地方更大的立法空間。
對此,會議回應稱,全國人大常委會法工委正在研究這一問題,將適時考慮提出修改完善相關法律的建議。“總的精神是堅持憲法規定,有利于發揮中央和地方兩個積極性,保證黨中央改革決策部署貫徹落實,同時,給地方一定主動權,合理劃出地方立法的權力邊界,有利于維護國家法制統一。”
目前,除國家專屬立法權外,只要不與憲法、法律、行政法規相抵觸,省級人大都可以制定地方性法規。對于一些國家專屬立法權事項,國家在有些法律中還賦予地方制定實施辦法的權力,比如選舉法、代表法、村民委員會組織法等。
“進一步調動地方的積極性,就要給地方留出更多空間,通過立法完善相關制度。”許安標透露,按照全國人大常委會立法工作計劃,正在研究行政處罰法的修改,在設定行政處罰方面,要適度擴大地方性法規的設定權限。
許安標說,地方立法中關于行政手段的運用,法律要有一個基本的原則和規則,如果管得比較緊,地方就感覺到手腳被捆住了,但是尺度太大,又容易在一些領域不統一,“主要還是解決松緊適度的問題”。
（責編：江文娟）
