作者：李伯鈞

改革開放40年來，適應(yīng)新的歷史時期經(jīng)濟社會和民主政治發(fā)展的需要，在黨中央和地方各級黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在各級人大及其常委會的精心組織下，在人大代表和人大工作者的積極努力下，在社會各方面的大力支持下，我國的人大代表工作取得重要進展，亮點頻仍，成就斐然，為各級人大及其常委會依法行使職權(quán)、人民代表大會制度的堅持和完善、國家其他各項事業(yè)的健康進行，作出了重大貢獻。

一、人大代表工作經(jīng)歷的四個發(fā)展階段

　　(一)1979年選舉法、地方組織法重新制定等開啟代表工作恢復(fù)和探索階段

　　黨的十一屆三中全會總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制，使民主制度化、法律化的任務(wù)。1979年7月五屆全國人大二次會議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議和選舉法、地方組織法的重新制定，1982年12月五屆全國人大五次會議通過現(xiàn)行憲法和全國人大組織法，1987年11月全國人大常委會議事規(guī)則、1989年4月全國人大議事規(guī)則的制定，以及選舉法、地方組織法的兩次修改等，對人民代表大會制度進行了重大完善，也為人大及其常委會行使職權(quán)、為人大代表執(zhí)行代表職務(wù)提供了必要的法律依據(jù)和制度保障。各級人大及其常委會努力履行憲法和法律賦予的職責，人大代表工作有了空前進展。這一階段，代表工作的理論探討比較活躍、實踐探索比較穩(wěn)妥，內(nèi)容不斷豐富、方式不斷擴展，人大代表作用開始增強。

　　(二)1992年代表法制定開啟代表工作總結(jié)和規(guī)范階段

    1992年4月七屆全國人大五次會議通過的全國和地方各級人大代表法，總結(jié)了此前開展代表工作積累的成熟經(jīng)驗和做法，根據(jù)實踐的需要，系統(tǒng)地從法律上專門規(guī)定了規(guī)范和保障代表執(zhí)行職務(wù)，使代表工作更加直接有法可依。此后選舉法、地方組織法的進一步修改和完善，為代表的選舉和參與人大及其常委會活動提供了更多法律保證。地方人大及其常委會也結(jié)合本地實際制定了相關(guān)的代表工作規(guī)范性文件。這一階段，全國和地方各級人大及其常委會依法做好代表工作，各級人大代表依法履行代表職責，并在實踐中不斷加以總結(jié)和規(guī)范，代表在現(xiàn)實生活中發(fā)揮的作用越來越大。

　　(三)2005年中央9號文件出臺開啟代表工作加強和提高階段

　　十屆全國人大常委會在往屆的基礎(chǔ)上更加重視代表工作，從2004年起就在改進代表議案、建議工作和規(guī)范代表在閉會期間活動等方面開展調(diào)查研究，嘗試新的探索。2005年5月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》即當年的9號文件，對在新的歷史條件下代表工作面臨的一系列新情況的處理、新問題的解決，充分發(fā)揮人大代表作用，不斷提升代表工作水平，具有里程碑式的意義。隨后全國人大常委會委員長會議原則同意并由辦公廳印發(fā)了多個配套性相關(guān)工作文件。2010年10月代表法、2004年10月和2010年3月選舉法、2004年10月地方組織法、2009年4月全國人大常委會議事規(guī)則的進一步修改和完善，其他有關(guān)法律的制定，為加強和保證代表工作提供了更加有力的法律依據(jù)。地方各級人大及其常委會以及一些機關(guān)、組織，也都結(jié)合自己的工作實際制定或者完善了相關(guān)的代表工作制度。這一階段，建立健全支持、規(guī)范、保障人大代表依法履行職責的各項具體制度，進一步增強代表工作實效，逐步成為全國和地方各級人大及其常委會和人大代表的共識。

　　(四)2012年黨的十八大開啟代表工作與時俱進、重大成就階段

    黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，人大工作取得了歷史性成就，十二屆全國人大常委會的代表工作有許多亮點，全社會更加注重支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。黨的十八屆三中全會根據(jù)全面深化改革的需要，提出推動人民代表大會制度與時俱進，要求加強人大常委會同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用；通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系。2015年6月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》即當年的18號文件，也從幾個方面提出了進一步加強和完善基層人大代表工作的要求。2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改，為在新形勢下開展代表工作提供了更為完備的法律保障。2016年1月中共中央發(fā)出的《關(guān)于加強和改進人大代表、政協(xié)委員有關(guān)工作的通知》即當年的3號文件，又對人大代表的選舉和履職管理監(jiān)督工作等提出明確要求。2017年10月黨的十九大要求加強人民當家作主制度保障，支持和保證人大依法行使職權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)。黨的十九大以來，習(xí)近平總書記、栗戰(zhàn)書委員長關(guān)于新時代的人大代表工作又有新的提法和要求。這一階段，人大代表工作站在一個新的歷史起點深化和拓展，各級黨委和國家機關(guān)特別是人大及其常委會進一步尊重代表主體地位、充分發(fā)揮代表作用，會議期間的代表工作進一步加強，閉會期間的代表活動進一步活躍，代表工作的理論和實踐取得重大進展。

二、人大代表工作幾個方面的突出進展

　　(一)代表選舉科學(xué)規(guī)范風(fēng)清氣正

　　1979年7月關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議，明確規(guī)定縣級以上的地方各級人大設(shè)立常委會，縣級的人大代表改為由選民直接選舉；重新制定的選舉法，對我國人大代表選舉制度有一系列改革和發(fā)展，包括直接選舉的范圍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擴大到縣級，代表的等額選舉改為代表候選人人數(shù)多于應(yīng)選代表名額的差額選舉，明確各政黨、人民團體或者選民、代表兩個渠道都可以提出代表候選人，選舉代表一律采用無記名投票方式等。此后，選舉法又先后進行了六次修正，使我國人大代表選舉制度更加民主、科學(xué)、有效，選舉程序和選舉辦法更加簡便、易行、規(guī)范。特別是2010年3月對選舉法的修改，根據(jù)黨的十七大的要求明確實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，使代表選舉更好地體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等的原則。每次全國人大代表選舉，全國人大常委會審議通過有關(guān)代表名額的確定、分配和或者選舉辦法、方案的決定?？h級以上的地方人大及其常委會也在法規(guī)或者制度上加強了對代表選舉工作的主持、指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自1979年以來，我國共依法進行了11次鄉(xiāng)級、10次縣級和8次設(shè)區(qū)的市級以上的人大代表選舉，成為我國人民民主的偉大成功實踐。為了保證人大代表選舉工作依法有序順利進行，這些年來全國和地方各級人大常委會黨組都針對新情況、新問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上依法提出關(guān)于做好有關(guān)選舉工作的意見，以中央或者當?shù)攸h委文件的形式下發(fā)執(zhí)行，切實加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)。還加強了人大常委會對選舉工作的組織，有關(guān)機構(gòu)會同黨的組織、宣傳等部門出臺有關(guān)方案，舉辦換屆選舉工作學(xué)習(xí)班，有的地方還組成換屆選舉工作聯(lián)席會議，并做好換屆選舉的日常聯(lián)絡(luò)和服務(wù)工作。近年來在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，依紀依法嚴肅查處湖南衡陽破壞選舉案、遼寧拉票賄選案，代表資格審查工作大大加強。最近這一次代表選舉，強調(diào)三者有機統(tǒng)一和嚴明換屆紀律，注重把好代表“入口關(guān)”、選舉組織關(guān)和全過程監(jiān)督關(guān)，確保了選舉工作風(fēng)清氣正、選舉結(jié)果人民滿意。

　　(二)代表履職依法依規(guī)求真務(wù)實

　　一是提高代表審議工作的水平和效能。為了規(guī)范人大代表在人大會議期間的審議工作，全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、代表法等法律作出了若干明確的規(guī)定，2010年10月代表法修改時特別增加了圍繞會議議題發(fā)表意見、遵守議事規(guī)則的內(nèi)容規(guī)定。地方人大及其常委會也通過制定和完善議事規(guī)則或者辦法等，不斷加強審議工作的規(guī)范化建設(shè)。實踐中，各級人大及其常委會依據(jù)有關(guān)法律或者法規(guī)的規(guī)定，不斷改進議事形式、規(guī)范審議程序、提高審議質(zhì)量，并完善表決制度來集思廣益、凝聚共識。普遍在人大會議前組織人大代表做好參加有關(guān)審議準備工作，在人大會議期間通過各種會議形式方便代表發(fā)表審議意見。貫徹落實2005年5月中央9號文件以來，特別強調(diào)以高度負責的精神，努力提高代表審議議案和報告的水平和效能，提高審議工作的質(zhì)量。大會主席團還督促有關(guān)機關(guān)負責人到會聽取意見、回答詢問。會后，人大及其常委會有關(guān)部門將代表的審議意見加以整理送交有關(guān)單位和部門，督促有關(guān)機關(guān)積極采納代表的意見建議改進工作并及時反饋。

　　二是注意代表議案建議提出和辦理質(zhì)量。根據(jù)1982年12月全國人大組織法的規(guī)定，從1983年6月六屆全國人大一次會議開始把代表提案制度改變?yōu)榇碜h案和代表建議制度，1986年12月地方組織法也作了相應(yīng)修改。1989年4月的全國人大議事規(guī)則根據(jù)憲法、全國人大組織法和實踐經(jīng)驗進一步對全國人大代表依法提出議案和建議及其辦理作出詳細規(guī)定，1992年4月的代表法明確代表議案和建議的提出和處理要求。2005年5月中央9號文件及配套的全國人大代表議案處理辦法、全國人大代表建議處理辦法等工作文件，對代表議案和建議的范圍、提出、處理、檢查督促等各個環(huán)節(jié)作了進一步的細化和完善，2010年10月代表法的修改在法律上又作了若干具體規(guī)定。地方人大及其常委會也及時制定和完善代表議案、建議提出和處理的法規(guī)和相關(guān)制度、辦法，為這項工作的開展提供了比較完備的法治保障。實踐中，人大及其常委會引導(dǎo)代表提出議案和建議時，注意符合法律規(guī)定和有關(guān)要求，建立在調(diào)查研究、認真準備的基礎(chǔ)上，與閉會期間的代表活動相結(jié)合，注意選題，認真了解人民群眾的訴求和有關(guān)機關(guān)、組織這方面已有的規(guī)定和做法，利用好有關(guān)機關(guān)、組織特別是人大常委會的辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)的服務(wù)保障。在人大會議上，調(diào)整大會日程為代表提出議案和建議提供便利條件，加強大會秘書處議案組的工作力量。在抓好代表議案和建議提出質(zhì)量的基礎(chǔ)上，堅持把辦理代表議案和建議作為支持和保障代表依法履職的重要環(huán)節(jié)，督促有關(guān)機關(guān)、組織進一步健全辦理機制，改進辦理方式，加強與提出議案或者建議代表的聯(lián)系和溝通，采納代表議案和建議的內(nèi)容解決問題、改進工作，努力提高辦理質(zhì)量。在議案辦理中積極發(fā)揮代表議案在人大立法、監(jiān)督等工作中的作用，與制定和完善人大有關(guān)工作規(guī)劃和計劃有機結(jié)合，不斷提升人大及其常委會工作的水平和質(zhì)量。積極探索辦理代表建議的新舉措，對會議期間代表建議綜合分析、統(tǒng)一交辦，會同“一府兩院”加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立責任制，形成辦理合力，共同推動解決問題，還確定若干需要重點辦理的代表建議由有關(guān)方面督辦。近十年來各級人大常委會會議還安排聽取和審議有關(guān)方面代表建議處理情況的報告，黑龍江、廣東、江西等地還開展對這項工作的第三方評估或者檢查督促活動等。

　　三是注重代表視察和專題調(diào)研活動的實效。代表視察制度始于1955年8月一屆全國人大常委會二十次會議通過的關(guān)于全國人大代表和省級人大代表視察工作的決定。改革開放后，全國人大常委會辦公廳先后于1985年12月發(fā)出關(guān)于改進全國人大代表視察辦法的意見、1987年7月發(fā)出關(guān)于全國人大代表持證視察的意見，改進了全國人大代表視察工作。地方人大也對這項工作制度加以效仿。1992年4月的代表法明確把代表視察作為大會閉會期間代表活動的重要方式之一規(guī)定下來，2015年8月的地方組織法、代表法修改明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表根據(jù)本級人大主席團的安排開展視察活動。實踐中，各級人大及其常委會在代表集中視察工作方面有計劃、有組織、有督促、有落實。確定視察的題目、內(nèi)容、方式方法、時間等都注意聽取代表和有關(guān)方面的意見，選擇被視察、調(diào)研單位兼顧不同類型，便于代表全面、客觀地了解真實情況。視察期間，注意聽取有關(guān)方面的工作匯報，進行實地考察，掌握經(jīng)濟社會發(fā)展、依法行政、公正司法等第一手資料，為參加大會審議、提出議案和建議作準備。代表個人持證視察活動也得到引導(dǎo)，健康開展。代表專題調(diào)研是在2005年5月中央9號文件和2010年10月修改后的代表法中明確規(guī)定的，2015年8月代表法修改時又擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。專題調(diào)研一般安排在年中，主要與代表提出議案和建議相結(jié)合。為增強專題調(diào)研的實效，不少地方擴大時間跨度、選題范圍，并注意規(guī)范活動方式，調(diào)研之前精心擬定調(diào)研題目和調(diào)研方案，調(diào)研過程中深入群眾、深入實際掌握第一手資料，調(diào)研后還提出有情況、有問題、有建議的調(diào)研報告，其中有的調(diào)研成果在代表議案和建議中得到體現(xiàn)，或者直接為中央和地方?jīng)Q策提供重要參考。

　　四是讓代表小組真正活起來動起來。1979年7月的地方組織法規(guī)定，縣鄉(xiāng)人大代表分工聯(lián)系選民，有代表三人以上的居民地區(qū)或者生產(chǎn)單位可以組織代表小組，協(xié)助本級人民政府推行工作。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強同代表聯(lián)系的幾點意見對全國人大代表建立代表小組作出了規(guī)定，省級人大常委會也按照這個意見的要求組建了省級人大代表小組，并定期開展活動，取得了較好效果。1992年4月的代表法，把代表小組活動擴大到各級人大代表，并作了更為詳細的規(guī)定。2005年5月的中央9號文件，規(guī)定代表在大會閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式，2010年10月的代表法修改進一步將這一規(guī)定上升為法律。實踐中，各級人大及其常委會重視代表小組建設(shè)，列入自己的工作日程，強化措施、加強指導(dǎo)，許多地方做到“年度有計劃，平時有安排，活動有內(nèi)容，年終有總結(jié)”。按照便于組織和開展活動的原則，根據(jù)代表的意愿協(xié)助代表組成代表小組包括區(qū)域的、專業(yè)的代表小組，特別注意推選好代表小組的組長和聯(lián)絡(luò)員。代表小組以統(tǒng)一組織、集中活動為主，也有的根據(jù)活動的內(nèi)容采取統(tǒng)一安排、分散活動的方式進行。將代表小組活動同人大常委會的工作結(jié)合起來，及時將人大常委會的工作重點以及會議即將審議的議題通知代表小組，邀請代表小組組長參與人大常委會有關(guān)活動，通過經(jīng)驗交流會、研討會等形式促進代表小組活動質(zhì)量的提高；對部分代表小組活動重點加強指導(dǎo)，幫助解決實際困難，推進小組活動平衡發(fā)展。及時總結(jié)、宣傳和推廣代表小組建設(shè)和活動好的經(jīng)驗。有個省的人大常委會負責同志這樣歸納:“代表工作的基礎(chǔ)是小組，代表工作的發(fā)展靠小組，代表工作的水平看小組，代表工作的潛力在小組”。

　　五是積極擴大代表對常委會、專門委員會活動的參與。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強同代表聯(lián)系的幾點意見第一次正式提出邀請代表列席常委會會議，當年11月全國人大常委會議事規(guī)則進一步將全國人大代表和地方人大負責同志列席會議制度寫入了法律。1992年4月的代表法明確規(guī)定了代表對常委會活動的一些參與，2010年10月的代表法修改增加規(guī)定擴大代表對人大常委會、人大專門委員會活動的參與內(nèi)容。實踐中，人大常委會根據(jù)會議議程和工作需要，積極創(chuàng)造條件改進邀請代表列席人大常委會、人大專門委員會會議工作，適當增加列席人數(shù)，近年來努力保證在五年任期內(nèi)讓來自基層的人大代表都能列席一次有關(guān)會議。還注意擴大代表對常委會執(zhí)法檢查和立法、監(jiān)督調(diào)研等活動的參與。根據(jù)需要召開代表座談會直接聽取代表意見，常委會在審議重要議案以及作出重大決議或者決定前將草案印發(fā)有關(guān)代表征求意見，組織有關(guān)人大代表圍繞常委會審議的議案、報告進行專題調(diào)研，邀請代表參加立法、監(jiān)督工作評估活動等。這些對保證代表知情權(quán)有幫助，也成為提高人大及其常委會工作質(zhì)量和水平的有效途徑。許多地方實現(xiàn)了代表參與人大常委會、人大專門委員會工作的常態(tài)化，代表作用得到進一步發(fā)揮。

　　六是加強國家機關(guān)與人大代表的聯(lián)系。原來更多地是講人大常委會與人大代表的聯(lián)系，國家機關(guān)都要聯(lián)系人大代表這十多年來才得到重視，中央有關(guān)文件都有強調(diào)。2004年9月在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上胡錦濤總書記指出，各級黨委、人大、政府和法院、檢察院都要加強同人大代表的聯(lián)系，為他們聯(lián)系群眾、開展活動、履行職責提供方便和條件。2014年9月在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上習(xí)近平總書記指出，各級國家機關(guān)加強同人大代表的聯(lián)系、加強同人民群眾的聯(lián)系，這是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。從人大常委會聯(lián)系代表來說，1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強同代表聯(lián)系的幾點意見正式確定由全國人大常委會和地方人大常委會共同聯(lián)系全國人大代表。1992年4月的代表法規(guī)定縣級以上的各級人大常委會應(yīng)當采取多種方式同本級人大代表保持聯(lián)系。這些年來，各級人大常委會注意加強同代表的聯(lián)系，認真聽取和采納代表的意見建議，共同提高人大工作水平。近年來全國和地方各級人大常委會還普遍建立健全了委員長會議或者主任會議組成人員、常委會委員直接聯(lián)系人大代表的制度和機制，人大專門委員會、人大常委會辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)與人大代表的聯(lián)系聯(lián)絡(luò)工作也有很大加強。十三屆全國人大常委會還建立了到地方調(diào)研召開人大代表座談會、與列席常委會會議的人大代表座談機制等?！耙桓畠稍骸眹@加強同人大代表的聯(lián)系也積極進行探索，積累了許多行之有效的經(jīng)驗，包括通過一定的形式聽取代表對有關(guān)工作的意見和建議等，一些機關(guān)還開設(shè)代表聯(lián)絡(luò)“直通車”，建立健全向代表通報情況和征求意見制度，配備專門聯(lián)絡(luò)人大代表的機構(gòu)或者人員，并注意做好與人大常委會聯(lián)系人大代表的配合工作。近年來浙江省市、縣、鄉(xiāng)三級全覆蓋實行民生實事項目代表票決制，群眾提議、代表票決、政府辦理、人大監(jiān)督，積極回應(yīng)民生關(guān)切；浙江省在今年第三季度還組織省級領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表赴代表聯(lián)絡(luò)站開展聯(lián)系人民群眾主題活動，與基層人大代表和干部群眾面對面交流，得到人民群眾“點贊”。

　　七是密切代表同人民群眾的聯(lián)系。憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法等法律和中央有關(guān)文件、地方性法規(guī)及文件等，都對代表聯(lián)系群眾制度作了規(guī)定。1987年6月的關(guān)于全國人大常委會加強同代表聯(lián)系的幾點意見明確對全國人大代表同選舉單位和人民群眾的聯(lián)系提出要求。1992年4月的代表法規(guī)定代表應(yīng)當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。2016年7月，全國人大常委會辦公廳印發(fā)了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第25次會議通過的關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實施意見，指出完善這一制度的一個重要指導(dǎo)思想，就是暢通社情民意反映和表達渠道，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，進一步發(fā)揮代表的作用。地方人大常委會也普遍出臺了有關(guān)代表聯(lián)系群眾的意見或者辦法。實踐中，代表聯(lián)系群眾的內(nèi)容：一是宣傳，對黨的路線方針政策、憲法法律法規(guī)以及本級人大及其常委會的決議決定和有關(guān)會議精神進行宣傳，并了解基層的貫徹落實情況。二是為履職作準備，圍繞本級人大及其常委會工作安排，聽取群眾的意見和建議，為審議和提出議案或者建議、參與有關(guān)活動作準備。三是努力幫助人民群眾排憂解難。代表聯(lián)系群眾的方式方法，包括公示代表信息、固定地點和時間聯(lián)系選民或者代表、組織代表開展視察和專題調(diào)研活動、開展代表小組活動、履職報告等。近年來地方人大及其常委會特別注意創(chuàng)造條件加快推進工作平臺(已建成遍及2800多個縣市區(qū)約11.6萬個代表之家、代表活動室及代表聯(lián)絡(luò)站等)和網(wǎng)絡(luò)平臺(完善人大網(wǎng)站或者建設(shè)門戶網(wǎng)站、設(shè)立網(wǎng)頁和電子郵箱以及微信政務(wù)平臺等)建設(shè)，建立健全代表反映群眾意見和要求的處理反饋機制，積極回應(yīng)人民群眾和社會的關(guān)切，加強代表聯(lián)系群眾工作的保障和指導(dǎo)。一些地方開展的人大代表主題活動，例如甘肅、四川等地把密切人大代表同人民群眾聯(lián)系與抓好扶貧攻堅緊密結(jié)合起來，充分發(fā)揮人大代表的特點開展精準扶貧，效果明顯。

　　(三)代表保障監(jiān)督具體充分到位

　　一是加強代表履職的服務(wù)保障。早在1955年2月一屆全國人大常委會七次會議就通過了關(guān)于設(shè)立全國人大代表辦事處的決定、關(guān)于津貼全國人大代表工作費的決定，后來由于種種原因這兩項措施沒有得到完全落實。1982年憲法明確規(guī)定，全國人大代表是全國人大的組成人員，享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)以及執(zhí)行代表職務(wù)的保障。全國人大組織法、地方組織法也對代表依法執(zhí)行代表職務(wù)作了若干保障性規(guī)定。1992年制定以及后來修改的代表法專設(shè)一章，規(guī)定了對代表執(zhí)行職務(wù)的保障，包括司法保障(言論免責權(quán)和未經(jīng)許可的人身免捕權(quán))、時間和物質(zhì)保障、知情權(quán)和履職學(xué)習(xí)保障、組織保障等，要求一切組織和個人都必須尊重代表的權(quán)利，支持代表執(zhí)行代表職務(wù)。在有關(guān)中央的代表工作文件和地方性法規(guī)中，也都強調(diào)保障代表依法執(zhí)行職務(wù)。實踐中，在司法保障方面，不少地方人大及其常委會制定并不斷完善了抓代表許可的制度，并注意與有關(guān)執(zhí)行機關(guān)在工作上的配合。在時間保障方面，通知代表參加人大會議和閉會期間有組織的活動，盡可能多地要求有關(guān)方面提供便利、優(yōu)先保證。在經(jīng)費保障方面，在財政預(yù)算中設(shè)立有人大代表專項經(jīng)費，而且這些年代表活動經(jīng)費不斷提高，有的地方實行實報實銷。在知情權(quán)和履職學(xué)習(xí)保障方面，各級人大常委會及時向代表通報常委會的重要工作，通過書面郵寄或者網(wǎng)絡(luò)平臺等方式向代表提供信息資料、征求意見；“一府兩院”及時或者定期向本級人大代表通報有關(guān)情況及重大事項，提供信息資料等。人大常委會已經(jīng)形成人大代表的系統(tǒng)培訓(xùn)制度，通過代表履職培訓(xùn)班、專題學(xué)習(xí)研討班、代表履職交流研討班和法制講座等形式，有的地方采取法律知識競賽、在線交流平臺、遠程學(xué)習(xí)平臺等方式，不斷提高代表履職能力。在組織保障方面，普遍加強代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)建設(shè)，在各省級人大常委會辦事機構(gòu)設(shè)立全國人大代表聯(lián)絡(luò)處，一些地方人大常委會也在下一級人大常委會設(shè)立本級代表聯(lián)絡(luò)處，為代表依法履職具體提供服務(wù)保障等。注意引導(dǎo)代表敢于和善于運用法律武器維護自身合法權(quán)益，同時不能有超越法律的特權(quán)。全國人大常委會機關(guān)2008年進行科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實踐活動時的實踐載體就是一句話：參謀助手上水平，服務(wù)保障創(chuàng)一流。北京市從2007年開始就形成市人大常委會統(tǒng)一負責、市人大常委會代表聯(lián)絡(luò)部門綜合協(xié)調(diào)、各專門委員會和市人大常委會工作機構(gòu)充分發(fā)揮作用、區(qū)縣人大常委會為工作基礎(chǔ)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道單位人大工作機構(gòu)密切協(xié)同的代表工作整體格局。

　　二是強化對代表履職的管理監(jiān)督。原來的憲法和有關(guān)法律對代表的監(jiān)督規(guī)定比較原則。改革開放以后的憲法、選舉法、代表法和全國人大組織法、地方組織法，對直接選舉產(chǎn)生的代表由原選區(qū)選民進行監(jiān)督，間接選舉產(chǎn)生的代表由原選舉單位進行監(jiān)督都有相關(guān)具體的規(guī)定。代表法單設(shè)專章規(guī)定對人大代表的監(jiān)督，選舉法也專章規(guī)定對人大代表的監(jiān)督和罷免、辭職、補選。2014年11月中央關(guān)于湖南衡陽破壞選舉案處理情況及其教訓(xùn)警示的通報，明確提出各級黨組織要切實加強對黨員人大代表的教育監(jiān)督，各選舉單位要切實加強對所選舉的人大代表的教育監(jiān)督。2016年1月的中央3號文件，明確提出強化對人大代表的管理監(jiān)督。實踐中，人大代表注意依法采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督，由選民直接選舉的代表還向原選區(qū)選民報告履職情況。近年來在地方人大工作的實踐中，還探索出一些對代表監(jiān)督行之有效的方式方法，包括當選代表作出履職承諾，建立代表履職檔案對代表在人大會議的工作和閉會期間的活動進行登記，通過設(shè)立的代表之家、活動室、聯(lián)絡(luò)站等場所和代表活動日制度接待選民，通過網(wǎng)絡(luò)平臺更便捷地聯(lián)系群眾并接受監(jiān)督等。一些地方公開人大及其常委會的會議以及有關(guān)活動情況，保證人民群眾對代表履職的知情權(quán)。加大對履職積極代表的宣傳力度并推薦其連選連任，遼寧省開展了“踐行總書記講話，做毛豐美式的人民好代表”主題活動。對人民群眾不滿意的代表及時進行誡勉談話，對既不接受批評又不積極認真整改的代表勸其辭職，針對違法違紀代表不斷完善罷免制度和程序等。近一個時期還特別注重加強代表思想作風(fēng)建設(shè)，不斷提高代表自身的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)行代表職務(wù)的能力。近年來重慶市建立了市人大代表向原選舉單位述職的制度，江蘇省實現(xiàn)了省人大代表一屆內(nèi)至少回原選舉單位報告一次履職情況全覆蓋的目標，青海省人大常委會通過法規(guī)實現(xiàn)省人大代表和常委會組成人員履職管理全覆蓋，都獲得了群眾的普遍贊譽?，F(xiàn)在對代表履職的管理監(jiān)督工作正在形成在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工合作、各司其職、齊抓共管的工作格局，確保各級人大代表在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在人大及其常委會的組織下，忠實代表人民的利益和意志依法履職、發(fā)揮作用。

    三、人大代表工作進展的幾點重要啟示

　　第一，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅定正確的政治方向

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。各級黨和國家機關(guān)、社會各方面，特別是人大代表和人大機關(guān)做代表工作的同志，都必須牢固樹立和增強“四個意識”“四個自信”，提高堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路、堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性。改革開放以來，黨的歷次全國代表大會報告涉及到的人民代表大會制度的論斷，中央有關(guān)人大工作的文件出臺，為人大代表工作提供了行動指南。全國各地方以黨委名義召開的人大工作會議，以及黨委轉(zhuǎn)發(fā)的人大常委會黨組有關(guān)意見，對人大代表工作提出明確要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，各級黨委要加強和改善黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，各級人大及其常委會要堅持正確政治方向；要健全人大常委會組成人員聯(lián)系本級人大代表機制，支持和保證人大代表依法履職；各級黨委和政府、法院、檢察院要尊重人大代表的權(quán)利。事實證明，哪里的人大代表工作開展得好，哪里的人大及其常委會工作有聲有色，共同點都是自覺堅持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)。哪個地方代表工作出了問題，一個重要原因，就是這個地方弱化甚至放棄了黨對人大代表工作的領(lǐng)導(dǎo)，湖南衡陽和遼寧代表選舉中出現(xiàn)的問題就說明了這一點。各級黨委加強和改善黨對人大代表工作的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會黨組要就代表工作中遇到的重大問題及時向同級黨委請示報告，黨員人大代表和黨員人大干部要以自己的行動貫徹落實黨的路線方針政策和黨委的決策部署。人大工作包括代表工作，都要自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過法定程序使黨的主張成為國家意志、黨組織推薦的人選成為國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。

　　第二，堅持人民主體，支持規(guī)范保障代表履職

　　人民當家作主體現(xiàn)了我國社會主義民主的本質(zhì)。必須堅持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，不斷解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。黨和國家機關(guān)都要密切聯(lián)系人大代表和人民群眾?？h級以上的各級人大常委會采取多種方式同本級人大代表保持聯(lián)系，為人大代表執(zhí)行代表職務(wù)提供必要的條件和服務(wù)保障?！耙桓晃瘍稍骸弊鳛槿舜蟊O(jiān)督的對象，把尊重代表的主體地位和權(quán)利作為對人大負責、對人民負責的重要要求，密切同人大代表和人民群眾的聯(lián)系。支持、規(guī)范和保障代表依法履職，充分發(fā)揮代表作用，是代表工作的核心，是做好人大及其常委會工作的關(guān)鍵。人民在國家經(jīng)濟與社會生活中處于的主體地位，是通過人大代表作為人民代表大會的主體地位實現(xiàn)的，所以必須支持人大代表依法履職。在社會主義市場經(jīng)濟和依法治國歷史條件下，代表工作也遇到了一些新情況、新問題，所以必須規(guī)范代表履職的行為。人大代表履職的兼職特點，社會上各方面對人大代表地位和作用認識的現(xiàn)狀，決定了必須保障代表依法履職。支持、規(guī)范和保障代表依法履職是統(tǒng)一的，任何把這三個方面對立起來、割裂開來或者相互取代的主張和做法，都不利于代表工作開展。2005年5月中央9號文件的出臺和2010年10月全國人大常委會對代表法的修改、2015年6月中央18號文件的出臺和2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改，充分體現(xiàn)了對代表代表人民依法履職給予的支持、規(guī)范和保障。

　　第三，堅持依法辦事，推進制度化法律化建設(shè)

　　全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。黨的十八屆四中全會的決定提出，全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。依法治國體現(xiàn)在人大代表工作中，就是要注重制度化法律化建設(shè)，因為制度和法律是帶根本性的。改革開放以來我國憲法和相關(guān)國家機構(gòu)法律的制定及其修改，對堅持和完善人民代表大會制度作出一系列重要的規(guī)定，也對在制度上保證代表履職起到了重要作用。全國人大組織法、地方組織法在健全人大組織制度和運行機制，加強人大工作和建設(shè)的同時，分別規(guī)定了人大會議出席、列席、形式程序等方面內(nèi)容，規(guī)定代表議案與建議的提出及其辦理，有關(guān)質(zhì)詢案的提出及其辦理，代表詢問，人大專門委員會和特定問題調(diào)查委員會的設(shè)立及其職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表資格審查委員會的通過，代表的若干權(quán)利與義務(wù)等。代表法、選舉法的制定和修改，以及中央有關(guān)人大工作若干文件的出臺，是代表工作制度化、法律化的集中體現(xiàn)。全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則、立法法、監(jiān)督法等也有人大代表參與人大及其常委會相關(guān)工作和活動的規(guī)定。這些年各級黨委和人大及其常委會都分別出臺了相關(guān)規(guī)范性工作文件或者制度辦法，在工作層面上進一步規(guī)范和保障代表執(zhí)行職務(wù)的行為。公權(quán)的行使遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則，人大代表履職和相關(guān)工作同樣必須依據(jù)憲法及有關(guān)法律特別是依據(jù)代表法進行。代表工作要做到“法人法語法行”，即人大代表和做代表工作的同志，要做法律人、講相關(guān)的法律語言、行動上自覺踐行有關(guān)法律的規(guī)定；還要做到“四個遵從”，即有法從法、無法從法律問題解釋、無解釋從政策、無政策從慣例。

　　第四，堅持民呼我應(yīng)，充分發(fā)揮代表作用

　　人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。各級國家機關(guān)加強與人大代表和人民群眾的聯(lián)系，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求，通過虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議，積極回應(yīng)社會關(guān)切；人大代表更要密切聯(lián)系人民群眾，為人民利益代言、為人民服務(wù)表率；國家機關(guān)和人大代表努力做到民有所呼、我有所應(yīng)，來對人民負責、受人民監(jiān)督。代表工作的落腳點就是更好地、充分地、進一步發(fā)揮好代表的作用，即人大代表代表人民的利益和意志依法參加行使國家權(quán)力。這些年來，人大代表忠實代表人民依法履職，注意處理好會議期間工作與閉會期間活動、行使權(quán)利與履行義務(wù)、集體行使職權(quán)與個人行為、代表整體利益與局部利益，以及執(zhí)行代表職務(wù)與崗位職務(wù)、接受監(jiān)督、提高自身素質(zhì)、維護自身合法權(quán)益的關(guān)系等，人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)組成人員的法律地位，越來越得到社會上更多的組織和個人的理解和尊重。人大決策民主化、科學(xué)化水平的不斷提高，反映著人大代表參加決策能力和程度的不斷提高；“一府兩院”依法行政、公正司法狀況的改進，反映著人大代表監(jiān)督協(xié)助的力度和效果；人大代表在黨和國家機關(guān)與人民群眾之間發(fā)揮的橋梁紐帶作用，得到了人民群眾的信服和擁護。

　　第五，堅持與時俱進，注重增強實效

　　這些年來人大代表工作的實踐證明，創(chuàng)新是這項工作的活力源泉，實效是這項工作的客觀要求。人大代表工作必須在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行，也必須從實際出發(fā)，因為實踐是檢驗真理的唯一標準。一方面，把法律規(guī)定的用足、用夠、用活、用好、用有效，加以程序化；一些法律規(guī)定過于原則的，則結(jié)合實際工作的需要，加以具體化。另一方面，把實踐證明是有效的一些經(jīng)驗和做法加以總結(jié)、升華或者上升為法律法規(guī)，一些不夠成熟、不夠完備的做法加以完善。還要本著與時俱進的精神，對代表工作進行創(chuàng)新，使之適應(yīng)新形勢的要求，能夠開創(chuàng)新的局面。特別注意研究新形勢下代表工作出現(xiàn)的新情況、新問題、新特點，開拓性地做好有關(guān)工作，但探索創(chuàng)新必須依法進行，至少不能違背法律規(guī)定的原則和精神。做任何事情都要講究投入產(chǎn)出，代表工作也要講政治成本、時間成本、經(jīng)濟成本，每項活動的開展都要注重其的實際效果。代表工作要有計劃、有組織，注意克服形式主義，踏石留印、抓鐵有痕，努力增強實效。代表工作不能于法無據(jù)于理不通于情不合，要合法合情合理，在內(nèi)容安排上與法周延、與事方便，在具體方式方法上靈活多樣、求真務(wù)實，在發(fā)揮代表作用上善始善終、善作善成，努力促進人大代表工作不斷上新臺階。人大代表工作依法辦事又要創(chuàng)新，保持與時俱進更要注重實干、注意實效。

　　上述人大代表工作的啟示集中到一點，還是要堅持三者有機統(tǒng)一，充分發(fā)揮代表作用。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國三者的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義政治發(fā)展道路的優(yōu)勢和特色，也是人大代表工作的根本政治原則、組織原則、活動原則。代表工作要自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主和依法按程序辦事，努力體現(xiàn)和實現(xiàn)黨的意圖、人民意愿和國家意志的有機統(tǒng)一。在三者有機統(tǒng)一中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是最根本的，關(guān)鍵是要通過人民代表大會制度把這三者真正打通、有機統(tǒng)一起來。我國的根本政治制度人民代表大會制度以人民代表大會來命名，就說明人民代表大會在其中的重要，人民代表大會又是由人大代表組成的，代表工作是人大及其常委會的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、重要性的工作，充分發(fā)揮人大代表的作用對人大及其常委會職權(quán)的有效行使，進而對人民代表大會制度的堅持和完善，通過人民代表大會制度把三者真正打通、有機統(tǒng)一起來，至關(guān)重要。

　　改革開放以來人大代表工作的重要進展是各級人大及其常委會工作的突出“亮點”，代表工作的潛力、空間、意義還很大，可以大有作為。栗戰(zhàn)書委員長指出，習(xí)近平總書記高度重視人大代表工作，對各級人大代表寄予殷切期望，就支持和保障代表依法履職，密切國家機關(guān)同人大代表、人民群眾的聯(lián)系等作出重要論述、提出明確要求，為做好新時代人大工作特別是代表工作提供了指引和遵循，我們要認真領(lǐng)會好、貫徹好、落實好。委員長還提出總結(jié)代表工作經(jīng)驗，建立健全相關(guān)代表工作機制等。我們要在以往經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向，按照習(xí)近平總書記和栗戰(zhàn)書委員長的要求，進一步探索新時代人大代表工作的規(guī)律和措施、辦法，進一步推動代表工作理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，進一步增強代表工作實效，為保證人大及其常委會依法行使職權(quán)，增強人民代表大會的生機和活力，堅持和完善人民代表大會制度，推動國家其他各項事業(yè)的順利開展，作出新的更大的貢獻。

　?。ㄗ髡呦等珖舜蟪Ｎ瘯碣Y格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局原巡視員，現(xiàn)就職于中國人民代表大會制度理論研究會）

（責編：徐剛）